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打贏攻堅戰 脫貧奔小康
中國扶貧網扶貧論壇調查研究
以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展——嵐皋探索深度貧困縣治標治本脫
時間:2018-04-18 09:20來源:中國扶貧作者:陜西省人民政府研究室調研組

       

       陜西省嵐皋縣是全國 14 個山區集中連片特困地區縣,又是陜西11個深度貧困縣之一。上世紀初,曾被專家斷言為“不適合人居條件的縣”。

       2013 年以來,尤其是 2015 年黨中央發出打贏脫貧攻堅戰號令以來,嵐皋縣委縣政府積極創新脫貧攻堅路徑,以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展,推動這個深度貧困縣發生深刻的歷史變化。

       一、從深度貧困縣實際出發選擇治標治本的脫貧攻堅路徑

       嵐皋縣貧困程度居安康市各縣區之首。面對異常艱巨的脫貧攻堅任務,嵐皋縣委縣政府深入開展調查研究,從經濟發展規律和社會發展規律角度剖析審視形成深度貧困縣的成因,主要集中在 “五個滯后”:經濟發育滯后,是產生深度貧困的重要根源 ;產業發展滯后,是導致深度貧困的主要癥結 ;基礎設施滯后,是走出深度貧困的突出瓶頸 ;開放建設滯后,是長期在貧困線上徘徊的重要因素 ;城鄉結構調整滯后,是形成深度貧困的社會條件。

       “五個滯后”是經濟社會內部深層次矛盾的綜合反映,充分體現出傳統經濟社會發展層次低、發展方式落后,已無法釋放發展的活力和動力。

       沖破貧困自我復制的怪圈,必須從嵐皋實際出發,選擇治標治本的脫貧攻堅路徑。縣委縣政府在精準把握深度貧困縣成因的基礎上,經過通盤思考,按照黨中央“創新扶貧開發路徑”要求和精準脫貧基本方略,把路徑確定在以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展上。

       為了順利推進以脫貧攻堅統領經濟轉型發展,縣委縣政府在縣級層面重點做好三項基礎性工作,確保路徑創新與實踐取得預期效果。

       一是明確戰略目標,前瞻性做好頂層設計。按照堅決打贏脫貧攻堅戰,同步進入全面小康社會的總要求,確定嵐皋縣 2019 年全面實現“縣摘帽、村脫貧、戶越線”的戰略目標,決不讓一個貧困村、貧困戶掉隊。圍繞戰略目標,組織制定全縣脫貧攻堅總體規劃和實施方案,將以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展的任務分解落實各個方面、各個領域,把干部群眾的思想統一到以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展上,把經濟社會轉型發展生成的新動力、新能量聚焦在“挖窮根、挪窮窩、斷窮業”上,建設經濟強、百姓富、城鎮靚、環境優、人文美的新嵐皋。

       二是放手讓基層干部探索創新,創造轉型發展樣板。針對山區“五里不同貌、十里不同俗”的特點,鼓勵貧困村干部把特色資源稟賦作為轉型發展基礎,在打造“一村一品”中顯身手,在“村脫貧”上爭先鋒 ;鼓勵各鎮干部發揮鎮域獨有優勢,探尋經濟社會轉型發展的突破點,推動特色產業、特色城鎮聯袂崛起。對轉型快、脫貧成效大的村鎮,縣里從項目和資金上給予支持,不斷強化以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展的導向。

       三是統籌推進基礎設施建設,變發展“短板”為跨越“跳板”。緊緊抓住國家對深度貧困縣加大支持力度的歷史機遇,按照大縱深改善脫貧攻堅環境的思路,一面著力打開出境交通“瓶頸”,在相繼建成一批二級公路基礎上,全力推動安嵐高速公路建設,爭取盡快步入“高速時代”;一面采取“統一規劃、全面覆蓋、分步實施”方式,加快推進 72個貧困村的交通、水利、電力、通信、環境治理、公共服務設施建設,形成內通外聯的基礎設施網絡,改變貧困人口的生產生活方式,為經濟社會轉型發展提供基礎條件。

       二、以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展的探索與實踐

       以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展,是根治深度貧困的大膽探索,是把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程來抓的創新之舉。嵐皋縣在先行先試中聚力“五個轉型”,在攻克區域性整體貧困上取得顯著成效。

       (一)以構建現代綠色產業體系為重心,推進自然經濟向現代經濟轉型。面對傳統產業層次低、結構差、缺效益的突出問題,嵐皋縣委縣政府把產業轉型發展作為決戰脫貧、決勝小康的戰略引擎,加快實現由自然經濟向現代經濟的歷史跨越。

       圍繞“追趕超越、綠色崛起”的總要求,嵐皋縣在現代農業上聚焦區域特色農業發展,立足優越的生態環境和土壤富硒的資源稟賦,統籌安排特色農業生產布局,推動生產要素向優勢產區集聚,重點發展魔芋、茶葉、蔬菜、中藥材四大富硒農業,在全縣培育形成了六大特色產業優勢產區,為貧困人口脫貧致富搭建起產業發展平臺。

       在新型工業上聚焦綠色循環產業發展,立足富硒農業、山林特產和生態優勢資源,大力發展富硒飲品加工、農林特產加工、生物醫藥、清潔能源、新型材料、傳統手工業等六大綠色循環產業,帶動縣域工業連年以超過 20% 的速度持續增長,工業增加值占到全縣經濟總量的“半壁江山”。

       在服務業上聚焦全域生態旅游發展,立足魅力獨具的南宮山、神河源、千層河等自然景觀和古巴國文化底蘊,推進“旅游富民、生態強縣”戰略舉措,全力打造國內一流生態旅游勝地。全縣有 11250 人直接從事旅游業,13000 余人間接從事旅游業,7% 的農家成為旅游專業戶。2016年接待游客達到 421 萬人次,旅游綜合收入 23.4億元。

       嵐皋縣通過產業轉型、經濟轉型構建現代綠色產業體系,不僅釋放出帶動縣域經濟發展的強勁動能,而且拓展出貧困人口從小農經濟進入社會化大生產的廣闊空間,使貧困人口就業有了門路,創業有了平臺,增收有了渠道。

       (二)以建設產業鏈價值鏈為導向,推進“碎片化”經營向規模化經營轉型。針對貧困戶“碎片化”經營難以生成產業鏈和增收難度大的現實,縣委縣政府從產業鏈價值鏈建設著手,創新農業經營組織方式,重點發展農民合作社,推動土地山地經營權向農民合作社流轉,培育規模化的特色產業園區和基地。在規范發展引領下,全縣農民合作社達到 315 家,入社農戶比重超過 75%,土地、林地流轉率達 68%。

       為延伸產業鏈,擴大下游產業規模,嵐皋縣大力推動具有加工銷售能力的農業產業化龍頭企業與農民合作社深度合作,建立“公司 + 合作社+ 基地 + 農戶”的生產經營模式,實現一二三產業融合發展。在培育融合主體政策支持下,農業產業化龍頭企業紛紛前來落戶,形成從種植、加工、包裝到營銷一體化的產業鏈和價值鏈,也形成企業與農戶的“雙贏機制”:企業從種植基地獲得熟練農業工人和高質量的原料,提升了市場競爭力 ;農戶從企業獲得土地流轉的財產性收入,還能通過參與產業鏈各環節的工作獲得工資性收入,拓寬了增收渠道。

       目前,全縣農業產業化龍頭企業達到 23 家,活躍在茶葉、蔬菜、中藥材、核桃等特色產業領域,以規模化經營和產業鏈發展方式與農民合作社形成一二三產業融合發展的新型融合主體,成為農業經營方式轉型的排頭兵。

       (三)以農業供給側結構性改革為動力,推進傳統種養業向品質化農業轉型。嵐皋貧困人口多數從事傳統種植養殖業,品種“大路貨”,出售“地攤價”,增收難度大,如何讓這部分人走上脫貧致富道路是一個關系脫貧攻堅全局的重大問題。縣委縣政府通過分析研判全國農業發展和消費升級趨勢,加快傳統種養業向品質化農業轉型,大力發展市場供給不足的綠色有機農業產品,不在土地單產上與人爭高低,重在品質和效益上占先機,為貧困人口增收打開空間。

       按照農業供給側結構性改革的方向,嵐皋充利用森林面積大、空氣潔凈、水質上乘、光照充足、土壤富硒的生態環境,加強引導和布局,推動“一村一品”和農業供給側結構性改革相融合,使品質化農業發展風生水起、亮點頻出。花里村引入福建茶商合作建設 2000 多畝的茶園基地和深加工茶廠,全程采用綠色有機標準種植、施肥、管理,形成一二三產業融合發展的有機茶產業鏈和價值鏈。由于富硒且內在品質好,又采用自主研發技術,所生產加工的綠茶、發酵茶全部進入中高端市場,價格從原來的每斤 17、18 元提高到 300 元 ~1500 元,增值 17 到 83 倍。農民因此分享到價值鏈各環節增值的效益,收入實現了大幅增長。

       在品質化農業崛起基礎上,嵐皋推進無公害農產品、綠色產品、有機食品、農產品地理標志“三品一標”認證,大力培育區域地標品牌,使綠色有機農產品帶著嵐皋地標印記進入更廣闊的市場,為農民持續增收開辟新的渠道。

       (四)以大開放為抓手,推進封閉經濟向開放經濟轉型。嵐皋縣在脫貧攻堅中把向開放經濟轉型放在突出位置,敞開大門實施“大開放、大招商”戰略,吸引先進生產要素流動集聚,走出一條擴大開放與脫貧攻堅聯動的路子。

       為了有效擴大開放,縣委縣政府深入分析國內尤其是東部地區的產業變化趨勢,認為東部地區勞動密集型產業在土地、人力、環境成本持續上升中,已產生向西部地區轉移的內在要求,緊盯產業轉移動向,以積極主動姿態承接東部產業轉移,就能為脫貧攻堅注入強大動力和活力。按照精準招商、精準對接、精準落地要求,嵐皋重點“鎖定”兩類群體進行細致工作 :一類是向西部尋求資源支撐的東部客商,一類是已積累一定實力愿意返鄉創業的農民工。通過優勢資源推介和強化“放管服”改革,廣東、浙江、福建、江蘇等東部投資者紛至沓來,返鄉創業的農民工絡繹不絕,出現東部勞動密集型、資源開發型企業“抱團”向嵐皋轉移的景象,不僅帶來了資金、技術、市場渠道,還帶來新的生產方式、產業形態、商業模式,形成推動縣域發展和脫貧攻堅的新動能。

      (五)以統籌城鄉為紐帶,推進傳統集鎮向特色產業小鎮轉型。嵐皋縣在扶貧開展中遇到勞動力去留的兩難抉擇 :為扶持貧困戶脫貧下大氣力開展勞務輸出,而大量青壯年走后不少村鎮出現勞動力“空心化”現象,區域發展遇到勞動力缺乏的制約。

       為破解這道難題,縣委縣政府把著眼點放在以人為核心的城鎮化上,提出“統籌城鄉、全面小康”發展戰略,積極引導農村人口向城鎮集聚落戶,以勞動力集聚化的比較優勢承接發達地區的產業轉移和返鄉農民創業,造就“產城兩旺”新格局,既解決貧困人口就業脫貧問題,又解決區域產業發展問題。

       三、嵐皋縣探索脫貧攻堅路徑的幾點啟示

       打贏脫貧攻堅戰,如期進入全面小康社會,是黨中央的戰略決策,也是深度貧困地區人民多年來的期盼。嵐皋縣以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展的創新實踐,對加快推進深度貧困地區脫貧攻堅具有啟示意義。

       一是堅持治標治本,全面構建內生發展機制。經濟社會發展層次低、方式落后、缺乏自我發展能力,是形成深度貧困的根本原因。嵐皋縣在脫貧攻堅中既注重當期減貧脫貧,又注重在治本上發力給力,以經濟社會轉型發展帶動新舊動能轉換,加快形成內生發展機制。實踐證明,以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展,有利于構建內生發展機制,是治標治本的精準脫貧舉措,是深度貧困地區加快邁向全面小康社會的有效路徑。

       二是堅持因地制宜,厚植轉型發展優勢。地形地貌多樣化、資源稟賦多樣化、人文風俗多樣化是秦巴山連片貧困地區的突出特征。面對多樣化的客觀現實,嵐皋縣既提出脫貧攻堅的共性原則,要求以建設產業鏈、價值鏈為重點,推進自然經濟向現代經濟轉型,又堅持個性化指導,一切從貧困村的現實出發,因地制宜地利用當地獨特資源發展特色產業,形成轉型發展優勢。嵐皋的做法表明,堅持實事求是,因地制宜,就會發現身邊存在的獨特優勢,找到最適宜發展的產業,推動貧困人口走上脫貧致富道路。

       三是堅持扶志扶智,充分調動貧困人口脫貧攻堅的積極性。脫貧攻堅的主體是貧困人口,根本目標是一戶一人不落地進入全面小康社會。嵐皋縣針對長期存在的封閉保守意識,采取扶貧先扶志、扶智的辦法,調動全員決戰脫貧攻堅積極性、主動性。

       縣上舉辦多期脫貧攻堅“講習所”,對貧困人口進行政策解讀、小康社會目標宣講,激發貧困人口參與脫貧攻堅的自信心。嵐皋的實踐表明,只有扶志扶智并舉,才能有效激發貧困人口脫貧的斗志和潛能,才能扶持貧困人口在轉型發展中走向富裕。

       四是堅持領導靠前,為攻克深度貧困提供組織領導保證。“政治路線確定之后,干部就是決定的因素”,嵐皋縣之所以在較短時間內脫貧攻堅走在全省前列,關鍵在于堅持領導靠前,建立起脫貧攻堅的堅強領導機制。縣委縣政府兩個一把手明確分工各抓 6 個鎮,主要領導身體力行,把主要精力沉下去抓脫貧攻堅。縣上每個部門對接一個貧困村,主要負責人進村入戶幫助選擇轉型發展的產業和龍頭產品,推動全縣脫貧攻堅一步一個腳印向“脫貧摘帽”邁進。嵐皋縣領導力量靠前的做法,不僅夯實了脫貧攻堅的組織基礎,也為深度貧困縣推進轉型發展歷練了一線骨干人才隊伍。

       五是堅持抓黨建促脫貧,以一流工作打贏脫貧攻堅戰。打贏脫貧攻堅戰是我們黨的莊嚴承諾。嵐皋縣委按照習近平總書記“越是進行脫貧攻堅戰,越是要加強和改善黨的領導”的要求,確立“抓黨建、促脫貧、爭一流”的思路,推進黨建與脫貧攻堅同頻共振,互融共進。從嵐皋深度貧困的實際出發,縣委把提高領導發展能力和水平作為黨建的中心內容,堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局,同時創新治標治本的脫貧攻堅路徑,把以脫貧攻堅統領經濟社會轉型發展作為縣委統攬全局的戰略重點和主要抓手,通過轉型發展加快新舊動力轉換,為脫貧攻堅提供強勁動能,創造性地落實國家和省市脫貧攻堅部署。嵐皋的實踐表明,抓好黨建,提高領導發展能力和水平,就一定能夠如期打贏脫貧攻堅戰。

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